我国海绵城市建设商业模式研究

一、海绵城市建设背景

随着我国工业化进程的加速，城镇化建设正在经历一个低起点、高增速的发展过程，由此引发的水生态、水污染、城市内涝等城市水问题愈发严重。

习近平总书记多次提到将建设海绵城市作为新时期城市治水的重要内容。国家各部委先后发文引导海绵城市建设。2014 年 10 月，住房城乡建设部颁布《关于印发海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建(试行)的通知》；国家财政部、水利部、住房城乡建设部于 12 月印发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》；

2015 年,三部委联合启动了海绵城市建设试点工作，济南、武汉等 16 个城市通过层层筛选被列入国家级试点名单；随后，住房城乡建设部出台《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》；8 月，水利部印发《关于推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知。 

10月，国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》, 明确海绵城市建设是城市发展的方向，优先推进 PPP 模式明晰海绵城市建设的融资方向，并确立我国未来推进海绵城市建设的工作目标和基本原则。“海绵城市”是指城市能够像海绵一样，在应对各种环境变化和承受自然灾害等方面具有良好的弹性。降雨时，对雨水进行吸收储存渗、透、净化等一系列雨水管理，补充地下水；当城市缺、水时将蓄存的水释放并加以利用，最终形成一个雨水管理循环系统，达到“自然积存、自然渗透、自然净化”的城市发展新模式。

国内海绵城市商业模式探索

(一)非经营性项目推进PPP的难点

海绵城市承载的雨水收集利用、污染防控、保护生态环境等功能多带有公用事业性质，不具有盈利性。海绵城市作为典型的非经营项目，推进 PPP 模式过程中存在很多难点。

一是公益性项目缺乏可靠的收益来源，商业模式尚未确定，社会资本参与积极性不高。

二是公益性项目需要靠政府兜底，加重财政压力，实际没有缓解财政负担。

三是公益性项目大多是教育、健康养老、环保、文化市政等基础设施建设规模大、周期长、涵盖领域广、跨部门多，我们应着重打造各行业的优秀专业团队，多方共同合作参与；

四是目前 PPP 相关的风险分担机制尚不成熟。由于缺乏足够的 PPP 项目经验，国内尚未出台相关文件或法律规定发起人(建设方、运营方、融资方)、中介机构(规划设计、咨询)等风险共担机制。另外，缺乏利益分配机制合理化，缺乏定价机制合理化以及对企业的条款约束性，导致一部分项目出现暴利或亏损，违背 PPP 模式的基本原则。

五是缺乏实际操作的经验和技能。开展公益性项目更行之有效的是采用 PPP 模式，需要真正的市场测试、商业计划等，这对许多地方政府来说很陌生的，特别是传统的项目模式逐步被 PPP 模式取代。

但是，推广延展到政府按可用性支付或者可行性缺口付费的项目时，地方政府需要对系统深入了解，而且需要规则指引。产权、回报、政府付费标准的确定是非常复杂的，必须建立 PPP 财务模型，建设运营成本合理界定，财政上需要建立一个标准。

六是缺乏法律支撑。我国目前规范 PPP 项目运营以“部委发通知、制定政策”为主导，而这种方式法律效力较低。 PPP 模式下，项目公司、招投标和税收优惠等问题需要特别的法律约束，其中部分 PPP 涉及的法规与一般法规可能存在一些冲突。国务院各主管部门应从全局性、系统性的角度出发制定 PPP 法律，明确 PPP 应用的领域与方式，保证 PPP 项目的各方利益不受损害，实现政府和社会资本各方利益的最大公约数。

(二)我国海绵城市商业模式设计

目前，海绵城市建设中各部门一直在商讨海绵城市的商业模式，抓住建设的赢利点推动“PPP+ 海绵城市”建设。创造条件，研究利用中央预算内投资、银行资金等建立股权投资引导基金，吸引社会投资。

加快推进 PPP 模式、政府采购模式，对于符合条件的重点项目，给予积极支持。就多渠道的融资模式而言，继续推广债贷组合、投贷结合、租贷组合、资产证券化等模式，引导基金、贷款、债券、保险、信托等各类金融资金广泛参与海绵城市建设、以及相关的公共产品和服务供给，最终形成多元化的投融资模式助力海绵城市的资本投入，作为海绵城市商业模式的其中一个重要环节。

海绵城市主要依靠政府出资，但较低的回报率，成本较高，技术水平要求较高使社会资本参与积极性不高。“技术 + 产业基金 + 模式”创新，既可以解决政府债务，也可以扶持产业发展。利用 SPV (Special Purpose Vehicle)公司，使得产业基金和海绵城市相结合。将以项目为单位上升到以城市、国家为单位的高度，形成全方位的海绵资产包，包括从规划、设计、投融资、建设与运营管理，真正孵化航母级综合海绵城市的上市公司。